La disciplina partidaria en México: un recuento teórico.*
Noé Hernández Cortez**
Resumen
El objetivo del presente trabajo es trazar en sus líneas generales el estudio de la variable disciplina partidaria en los regímenes presidencialistas latinoamericanos, para posteriormente realizar una revisión sobre los avances teóricos en esta línea de investigación en México. La variable institucional disciplina partidaria permite explicar en gran medida los poderes partidarios que tiene el presidente mexicano en el entorno de un gobierno dividido para fijar su propia agenda legislativa. He ahí la importancia de la disciplina partidaria para conocer las consecuencias que tienen en la aplicación de la política de gobierno por parte del ejecutivo.
Palabras claves: México, disciplina partidaria, Sistemas Políticos, Presidencialismo, Parlamentarismo
Génesis del debate en América Latina
El debate en el cual se contextualiza nuestra investigación es una vertiente teórica que surge a partir de que Latinoamérica abandona los autoritarismos populistas y dictatoriales para dar paso al nacimiento o renacimiento del ejercicio democrático. Una vez que Latinoamérica ve despejado el “tiempo nublado” -como le llamó Octavio Paz a esta época de autoritarismos en la década de los 70’- ahora América Latina mira su horizonte hacia la consolidación de la democracia en sistemas presidencialistas de gobierno, teniendo en frente riesgos y oportunidades a causa de las dificultades que presenta el diseño institucional presidencial para las funciones de la gobernabilidad.
En este contexto histórico surge el debate académico sobre el tema Presidencialismo versus Parlamentarismo. Como sabemos dicho tema lo puso en la mesa de debate en los círculos académicos latinoamericanos Juan J. Linz a partir de su estudio sobre la exitosa transición a la democracia en España. El argumento general de Linz es el siguiente: desde la lógica del diseño institucional el sistema parlamentario genera estabilidad política, por el contrario el sistema presidencialista genera inestabilidad política, para ahondar en este argumento ver el caso de estudio que nos presenta Linz para Latinoamérica, el proceso de inestabilidad política que presentó Chile para dar origen a la dictadura de Augusto Pinochet, desembocando en el quebrantó de su democracia.
Juan J. Linz ha estudiado la polarización entre las fuerzas políticas en los congresos de sistemas presidencialistas, en los cuales los juegos estratégicos de los actores políticos es de suma cero, bajo esta lógica el congreso entra en una parálisis legislativa dejando solo al ejecutivo en los problemas más apremiantes para la toma de decisiones en las políticas públicas. En este contexto, argumenta Linz que el sistema presidencialista es más propenso a generar gobiernos divididos, en este entorno los partidos políticos no tienen incentivos para cooperar con el ejecutivo, lo que pone en peligro a la democracia misma pues genera inestabilidad política. Linz, ante estos eventos políticos en los sistemas presidencialistas, propone como solución de diseño institucional las virtudes del parlamentarismo.
Existen otros estudios clásicos como los de Matthew Shugart y John Carey (1997), que si bien no consideran como alternativa al parlamentarismo si abren la línea de investigación hacia el rediseño institucional del presidencialismo desde la óptica del diseño constitucional, el sistema electoral y el sistema de partidos. Estos autores consideran que si se introducen al sistema presidencialista: 1).Un sistema de mayoría simple para la elección del presidente, sin segunda vuelta; 2). Representación proporcional con distritos de baja magnitud para contrarrestar la división al interior del sistema de partidos; se logrará un gobierno unificado.
En resumen Juan J. Linz (1971) considera que la inestabilidad política que generan los sistemas presidencialistas en Latinoamérica es debido a su diseño constitucional. Por otra parte, Matthew Shugart y John Carey (1997) consideran que hay que buscar salidas a la inestabilidad política de los sistemas presidencialista a partir de reformas desde el propio sistema.
El contexto mexicano
Debido a este debate iniciado por Juan J. Linz se empezaron a investigar los temas de gobernabilidad, la relación entre poderes, las limitaciones del poder Ejecutivo, las funciones de los congresos en los regímenes presidencialistas y el sistema de partidos en Latinoamérica.
En 1996 un joven politólogo mexicano (Lujambio: 1996) reúne a un conjunto de investigadores y publican un libro con el título de Poder Legislativo. Gobiernos Divididos en la Federación Mexicana, [1] obra que pone en la mesa de discusión una serie de temas concernientes a los congresos locales en México. Más tarde, el propio Alonso Lujambio (2000) en colaboración con Horacio Vives Segl publica un libro en donde madura sus ideas sobre el gobierno dividido, pero ahora desde una perspectiva de la historia reciente de México, nos referimos al libro El Poder Compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana. Es en este texto en donde en una visión de conjunto Lujambio cuenta la historia de cómo empezó a compartirse el poder entre los partidos políticos desde la base de la pirámide estatal, es decir, desde el municipio, pasando por los gobiernos estatales hasta llegar a la cúspide de los poderes federales. De acuerdo con Lujambio 1974 es el año axial en donde algunas reformas estatales -en total en 17 estados de la federación- dan cabida al sistema electoral mixto introduciendo la figura de diputados de partido. Estas reformas estatales entre febrero de 1974 y agosto de 1977 abrieron el camino a la pluralidad política que empezaba a manifestarse tímidamente en los congresos locales. [2] Esta misma pluralidad política llegó a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión en 1997, por primera vez el partido del Ejecutivo perdía la mayoría absoluta, es decir, el 50% más uno de los curules.
Con la alternancia política en el poder ejecutivo en el 2000, el Poder Legislativo empezó a jugar un papel cada vez más importante, actuando como contrapeso del poder Ejecutivo. [3] El juego político que empezó a desempeñar el Legislativo ya no era solo pasivo, sino que se convirtió en un factor decisivo para la gobernabilidad en México. Esta relevancia del Legislativo –como lo explicamos líneas arriba- ha sido ya tratada por algunos estudiosos desde distintos enfoques, en particular nuestro trabajo de investigación aquí presentado se inserta en el tema de la disciplina partidaria en el Legislativo.
Algunas definiciones
Hay distintas definiciones sobre la disciplina partidaria, enumeraremos primero algunas definiciones para posteriormente en el siguiente apartado señalar el estado del arte desde donde se debate nuestro tema de indagación. Una primera aproximación la encontramos en el pensador Giovanni Sartori (1996:205-210), quien desarrolla el tema afirmando que la votación disciplinada entre los partidos es más fundamental para los sistemas parlamentarios que para los sistemas presidenciales. Amparo Casar (2000) la define así: “en rigor, el término disciplina se refiere al acatamiento de los legisladores de la línea dictada por el líder del partido o de la fracción parlamentaria”. Por otra parte para Daniela Giannetti y Michel Laver (2005:2) la disciplina partidaria es “resultado de los juegos estratégicos al interior de los partidos políticos, en los cuales los legisladores como miembros del partido responden a las recompensas o castigos determinados por el régimen de toma de decisiones, sin importar si apoyó esa decisión”. Para los objetivos de nuestro estudio hemos elaborado una definición de estos tres últimos autores, en síntesis la disciplina partidaria “es el acatamiento de los legisladores –motivada por las recompensas o castigos- en la línea dictada por el líder del partido o de la fracción parlamentaria, sin importar si apoyaron individualmente esa decisión”.
La disciplina partidaria en México: perspectivas teóricas.
La literatura sobre los estudios de la disciplina partidaria en México es muy reciente. No obstante la riqueza conceptual es impresionante. En la investigación de Everardo Rodrigo Díaz Gómez se cita una hipótesis interesante en este campo formulada por Alonso Lujambio. Dicha hipótesis señala que “en un sistema de mayoría simple para la elección presidencial (sin segunda vuelta) y con un sistema de partidos que presenta un formato de fragmentación moderada, puede esperarse que los partidos de oposición no quieran cooperar con el partido del presidente, debido a que en su estrategia de corto plazo priorizan la probabilidad de una victoria próxima en la competencia electoral”.(2006: 48) Para poner a prueba sus supuestos, como indica Díaz Gómez, Lujambio estudió 138 votaciones en el pleno legislativo de la 57 Legislatura de la Cámara de Diputados, confirmando así sus supuestos.
María Amparo Casar en su estudio titulado El proceso de negociación presupuestal en el primer gobierno sin mayoría: un estudio de caso analiza el andamiaje normativo en que se da el proceso de negociación del presupuesto del primer gobierno sin mayoría (1997), en particular estudia la importancia que cobra el ejecutivo en esta negociación con el ejecutivo. Es un trabajo que permite conocer la metodología para investigar el trabajo legislativo desde una perspectiva cuantitativa.
Benito Nacif (2002) explica el fenómeno de la disciplina partidista en México a través del modelo de Principal-Agente. [4] Para Nacif existen cuatro factores que determinan la disciplina parlamentaria, a saber: a) los líderes de los partidos nacionales, b) los legisladores son agentes de los dirigentes nacionales de los partidos. Por otra parte, los líderes de las fracciones parlamentarias actúan como monitores. C) El gobierno interno de los congresos da a los líderes de los grupos parlamentarios instrumentos para premiar y castigar. D) Clausula de no reelección provoca que los legisladores dependan de los dirigentes nacionales, recordemos que en México cierta parte de candidatos a ocupar asientos en el legislativo se da por medio de listas cerradas, dándole un alto grado de control al dirigente nacional del partido sobre los legisladores.
En el seminario El Gobierno Dividido en México: Riesgos y Oportunidades celebrado el 6 y 7 de mayo del 2002, Luis Carlos Ugalde presentó su trabajo La disciplina Partidista en México, en donde expone de manera parsimoniosa el problema. Lo interesante de este trabajo es que define con precisión algunos determinantes que condicionan la disciplina partidaria, a saber: a) reglas electorales, b) reglas internas del Congreso c) estatutos de los partidos d) reglas informales de gobernadores. El punto d) es interesante porque toca las reglas informales de los gobernadores, cuando la mayoría de los estudios se centra exclusivamente en las reglas formales que determinan la disciplina partidaria.
Desde una perspectiva cuantitativa Weldon (2006) realizó estudios empíricos sobre la disciplina partidaria en la Cámara de Diputados entre los años de 1998 y el 2002. Aquí explicaremos su índice de medición para contrastarlo con el índice de Rice.
Para medir el grado de disciplina partidista de los legisladores existen indicadores que dan cuenta de ello, a partir del análisis de la orientación del voto de los legisladores en el pleno por parte de los legisladores, este comportamiento se mide por la cooperación o no cooperación por parte de los legisladores hacia su partido político.
El índice de Rice (Ugalde, 2002:2) “es un indicador de disciplina partidaria que se calcula a través de la diferencia del porcentaje mayoritario y el porcentaje minoritario del voto de una fracción parlamentaria. Puede tomar valores de 0 a 1, donde los valores cercanos a cero denotan una baja disciplina partidaria y los cercanos a 1 una alta disciplina”. Su fórmula es:
Rice= (por cientoSI – por cientoNO).
El índice Heller y Weldon, Pérez Vega (2006:155) “mide el máximo de los votos a favor, abstenciones y en contra, dividido entre el número total de diputados del partido que votan. Los miembros que no votan son excluidos del análisis. De acuerdo con Heller y Weldon, este índice es generalmente más alto que el índice Rice, ya que mide la proporción más alta en lugar de la diferencia entre proporciones. El indicador toma valores de 33.3 a 100. En el primer caso, un partido se divide uniformemente entre los miembros que votan a favor, en contra y abstención. En el segundo caso, todos los miembros votan en el mismo sentido”. La fórmula que expresa lo anterior es:
I=max (por cientoSI, por cientoABS, por cientoNO)
Con respecto al trabajo presentado por Weldon (2006) su argumento sobre lo significativo que es introducir la variable abstencionismo para medir la disciplina partidaria en la Cámara de Diputados, refleja una lectura más cercana a la actitud del legislador mexicano, por tal razón consideramos que el método de Heller y Weldon es el que mejor explica la disciplina partidista en México.
En su trabajo Desempeño legislativo y disciplina partidista en México: la Cámara de Diputados, 2000-2003, publicado por la revista CONfines en 2006, Everardo Rodrigo Díaz Gómez trabaja cuatro hipótesis a partir de la revisión temática de la literatura especializada , la virtud de este texto es que expone en unas cuantas líneas el estado del arte en esta línea de investigación. Su objeto de estudio es la 58 legislatura (2000-2003) de la Cámara de Diputados. Esta misma Legislatura fue estudiada por Moisés Pérez Vega (2006) en su tesis de maestría titulada Las fuentes institucionales de la disciplina partidaria en México. La LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados (2000-2003) y por María de los Ángeles Mascott Sánchez en su estudio titulado Disciplina partidista en México: el voto dividido de las fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX Legislaturas dicho trabajo fue publicado en 2006. Es preciso resaltar que el trabajo más reciente en este campo es el de Everardo Díaz Gómez como también lo señala María de los Ángeles Mascott [5], por otra parte, obsérvese que las pocas investigaciones existentes en esta línea de investigación tiene como objeto de estudio en particular a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.
Es pertinente llamar la atención que en los Congresos Locales es difícil medir la disciplina partidaria, pues, se requiere que la legislatura registre las votaciones nominales para poder medir la orientación del voto de los legisladores. Me parece que existen dos razones por el cual la mayor parte de las legislaturas locales no registran sus votaciones nominales: 1) una es de orden histórico, que consiste en la falta de tradición en las instituciones gubernamentales de tomar registro puntual del trabajo del quehacer público; y 2). La falta de transparencia legislativa por parte de los congresos locales.
Conclusiones
Como hemos repasado en este artículo la importancia de la disciplina partidaria en el formato presidencialista mexicano, radica en saber que tanto apoyo tiene el Presidente por parte de su partido que no es mayoría en el Congreso, y las implicaciones para la gobernabilidad que conlleva esta situación de gobierno dividido.
Por último, queremos llamar la atención que la medición de la disciplina partidaria en México es muy reciente -1997-, apenas 10 años, cuando en las democracias occidentales como lo es Estados Unidos el estudio de la disciplina partidaria con rigor metodológico proviene desde las primeras décadas del siglo XX. La ausencia del registro de la votaciones es signo de preocupación si lo relacionamos con la transparencia legislativa y de representación lo que nos lleva a preguntarnos porqué no sabemos nada de las votaciones nominales en la mayor parte de los congresos locales. He ahí el sentido crítico que reviste pensar la lógica de la disciplina partidaria y sus implicaciones políticas.
Bibliografía
Daniela Gianetti y Michael Laver (2005), Party cohesion, party factions and legislative party discipline in Italy. Joint Workshop Sessions of the European Consortium for Political, Granada, España.
Díaz Gómez, Everardo Rodrigo (2006), “Desempeño legislativo y disciplina partidista en México: la Cámara de Diputados, 2000-2003” en Confines, México.
Díaz Rebolledo, Jerónimo (2005), “Los determinantes de la indisciplina partidaria. Apuntes sobre la conexión electoral en el Congreso mexicano, 2000-2003”, en Política y Gobierno, México.
Lujambio, Alonso (2001), El Poder Compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana. Océano, México.
Lujambio, Alonso (1996), Poder Legislativo. Gobiernos Divididos en la Federación Mexicana.UAM-IFE-Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública. México.
Meyer, Lorenzo (2004), Liberalismo Autoritario. Las contradicciones del sistema político mexicano. Océano, México.
Mascott Sánchez, María de los Ángeles (2006), Disciplina partidista en México: el voto dividido de las fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII y LIX Legislaturas. México, CESOP, México.
Paz, Octavio (2001), Sueño en libertad. Escritos Políticos. (Selección y prólogo de Yvon Grenier).Seix Barral. México.
Pérez Vega, Moisés (2006), Las Fuentes institucionales de la disciplina partidaria en México. La LVIII Legislatura de la Cámara de Diputados (2000-2003). Instituto Electoral del Estado de Jalisco, Guadalajara.
Sartori, Giovanni (1996). Ingeniería Constitucional Comparada. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados, Fondo de Cultura Económica, México.
Scott Mainwaring y Timothy R. Scully. Building democratic institutions. Party Systems in Latin America. Stanford University Press, Stanford 1995.
Shugart, Matthew Soberg y Stephan Haggard. “Institutions and Public Policy in Presidential Systems.” Presidents Parliaments and Policy. Editado por Stephan Haggard y Mathew D. McCubbins. Cambridge, Cambridge University Press, 2001.
Hurtado, Javier (2001), El Sistema Presidencial Mexicano. Evolución y Perspectivas. México, Fondo de Cultura Económica.
Soberg Shugart, Mathew y Scott Mainwaring. “Presidentialism and Democracy in Latin America: Rethinking the terms of the Debate”, en Scott Mainwaring and Mathew Soberg Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge, Cambridge University Press. 1997.
Ugalde, Luis Carlos (2002), La Disciplina Partidista en México. México, CIDE.
Weldon, Jeffrey A. (2002), “Disciplina Partidista en la Cámara de Diputados” trabajo presentado en el seminario El Gobierno Dividido en México: Riesgos y Oportunidades, IBERGOP-CIDE, México.
**Noé Hernández Cortez es Doctor de Investigación en Ciencias Sociales con especialidad en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, Sede México. E-mail: noe.hernandez@flacso.edu.mx
[1]Alonso Lujambio expone aquí un argumento sugerente que es fuente de inspiración de este ensayo: “…Sin despreciar los avances que estas contribuciones han significado para la literatura sobre el tema, lo cierto es que han ignorado sistemáticamente formularse la otra pregunta. Es decir, ante la extraordinaria ocurrencia de gobiernos divididos en las democracias presidenciales, la literatura enfatiza sin embargo cómo evitarlos, y no cómo enfrentarlos exitosamente” (1996:12). Con respecto a este punto Javier Hurtado matiza este argumento esgrimiendo: “Siendo los Gobiernos Divididos una suerte de consecuencia inevitable del desarrollo de la democracia, de la política de partidos y del escrupuloso apego a las características que le han dado especificidad a los sistemas presidenciales, el quid del asunto –coincidiendo con Lujambio– no es cómo evitarlos sino cómo ‘enfrentarlos exitosamente’. Sin embargo, creo que a simple vista resulta más recomendable tratar de evitarlos que enfrentarlos, en una justa de la que se puede salir derrotado si no se cuenta con todos los dispositivos de diseño legal e institucional para salir airoso del trance” (2001:64).
[2]Alonso Lujambio pone el acento en la importancia y limitaciones de la introducción de la reforma en las constituciones locales de la figura de ‘diputados de partido’: “…17 estados de la federación introdujeron entre febrero de 1974 y agosto de 1977 (la reforma política de 1977 es del 6 de diciembre) la figura de ‘diputados de partido’ en sus legislaciones. Aunque el primer estado en poner en marcha la reforma fue Sinaloa (en su XLVIII Legislatura, 1974-1977), fue en el Estado de México, fechada el 25 de enero de 1974, insiste –al igual que la reforma de 1962– en que la intención no es que los partidos compartan el poder de decisión en el congreso, sino permitir, nada más ‘la participación de las minorías’…” (2000: 46).
[4] Luis Carlos Ugalde en una nota al pie de página argumenta su desacuerdo con el modelo de Principal-Agente de Benito Nacif, al respecto escribe: “Benito Nacif usa un formato de modelo principal-agente para analizar la relación entre los partidos nacionales y sus congresistas en las cámaras. En mi opinión, esa conceptualización es incorrecta porque lo que se observa es que los congresistas son agentes de su líder parlamentario, más que del presidente de su partido a nivel nacional” (2002:9). A mi parecer esta crítica cuestiona el origen de donde emana el poder del Principal, pero no descarta del todo el interesante enfoque de Principal-Agente de Benito Nacif, quien introduce esta manera sugerente de mirar el mismo problema.
[5] Con respecto al trabajo de Everardo Díaz Gómez, la investigadora María de los Ángeles Mascott Sánchez comenta el trabajo del autor en los siguientes términos: “El trabajo más reciente sobre la disciplina partidista en México es el de Everardo Díaz Gómez, quién analiza el voto de los diputados durante la LVIII Legislatura. Su análisis se basa en cinco indicadores: tasa de aprobación de proyectos, índice Rice, índice Jones, índice Jones modificado e índice de cohesión legislativa. Para el autor, la combinación de estos indicadores permite capturar el significado completo de la indisciplina partidista, porque incorpora indicadores de ‘disenso fuerte’, que se manifiesta como votos en contra de la mayoría, y ‘disenso suave’, expresado en abstenciones y ausencias”. Y la autora agrega a nota de pie de página: “Este trabajo se publicó de manera posterior a la redacción inicial de este documento, pero llega a conclusiones similares a las aquí planteadas originalmente”.
